北京市人防工程的使用管理办法：如何实现安全与效益的双赢？
随着城市化进程的加速和人口密度的持续上升，地下空间资源的开发与利用已成为现代城市发展的重要议题。作为城市基础设施的重要组成部分，人民防空工程（简称“人防工程”）不仅承担着战时防空袭、保障人民生命财产安全的重大使命，也在和平时期发挥着日益重要的社会功能，如停车、仓储、商业经营等。然而，人防工程的多功能开发与高效管理也带来了诸多挑战，特别是在使用过程中如何确保其战备功能不被削弱、安全管理责任明确、产权关系清晰等问题亟待解决。
一、北京市人防工程的基本概况与管理现状
北京市是全国最早开展人防工程建设的城市之一，目前已建成各类人防工程超过1000万平方米，涵盖指挥通信、人员掩蔽、物资储备、医疗救护等多个类别。这些工程分布在城市的各个区域，部分已纳入城市地下空间整体开发体系中。近年来，北京市政府高度重视人防工程的开发利用，出台了《北京市人民防空工程使用管理办法》（以下简称《办法》），对人防工程的规划、建设、使用、维护及监督管理进行了系统规范。
当前，《办法》已初步建立起以“谁投资、谁受益、谁负责”为核心原则的管理模式，明确了政府主管部门（市人防办）、产权单位、使用单位三方的责任边界。同时，通过信息化手段推动人防工程数字化管理平台建设，实现了工程状态实时监测、使用登记备案、隐患排查预警等功能，提升了管理效率和透明度。
二、北京市人防工程使用管理的关键制度设计
1. 分类分级管理制度
根据人防工程的功能定位和战备要求，北京市实行分类分级管理。一类工程主要指用于战时掩蔽人员、指挥通信的核心设施，禁止擅自改变用途；二类工程包括物资储备库、医疗救护站等，可在不影响战备功能的前提下适度开发为公共停车场或应急避难场所；三类工程则为非战时功能为主、具备一定防护能力的地下空间，允许市场化运营，但需满足消防、结构安全等强制性标准。
2. 使用许可与备案机制
所有拟对外出租、出借或用于商业经营的人防工程，必须依法取得《人防工程使用许可证》，并完成使用备案手续。申请单位需提交详细方案，包括用途说明、安全保障措施、应急预案等内容，由市人防办组织专家评审后方可批准。该机制有效防止了非法占用、违规改造等行为的发生。
3. 安全责任落实机制
《办法》明确规定，人防工程的日常使用单位为第一责任人，负责设备维护、消防安全、防汛排涝等工作。若发生安全事故，将依法追究相关责任人的法律责任。此外，政府定期开展专项检查，并引入第三方专业机构进行评估，形成闭环监管体系。
4. 收益分配与财政激励政策
为鼓励社会资本参与人防工程的合理利用，北京探索建立“收益反哺”机制。即使用单位从经营活动中获得的部分收益，须按比例上缴至市级人防专项资金池，专项用于工程修缮、设备更新和技术升级。同时，对于积极参与公益化改造（如设置无障碍通道、增设便民服务点）的企业，给予税收减免或租金优惠等奖励。
三、典型案例分析：朝阳区某社区人防工程的转型实践
位于朝阳区劲松街道的一处老旧人防工程原为上世纪80年代建设的防空洞，长期闲置，存在安全隐患且影响周边环境。2023年，在区政府推动下，该工程通过公开招标方式引入一家专业运营公司进行改造升级，将其转变为集社区养老服务中心、微型图书馆、共享停车位于一体的复合型公共服务空间。
该项目严格遵循《办法》规定，完成了以下关键步骤：
- 向市人防办申请变更用途，经专家组论证后获批；
- 委托具有资质的设计单位编制改造方案，重点强化通风、照明、防火系统；
- 签订年度安全责任书，明确运营方主体责任；
- 建立居民反馈机制，每月召开议事会听取意见；
- 设立专项资金账户，每年提取不低于总收入5%用于工程维护。
项目运行一年来，既解决了居民停车难问题，又为老年人提供了便利的服务，成为北京市人防工程“平战结合、多元共治”的典范案例。这表明，在科学管理框架下，人防工程不仅能提升城市韧性，还能转化为实实在在的民生福祉。
四、面临的挑战与未来优化方向
1. 法规执行力度不足
尽管《办法》已出台多年，但在实际执行层面仍存在执法不到位、处罚震慑力弱的问题。部分单位为追求短期利益，擅自拆除防护门、改建隔断，甚至将人防工程用于违法经营，暴露出监管盲区。
2. 资金投入缺口较大
由于历史原因，大量老旧人防工程缺乏后续维护资金，导致结构老化、设备陈旧，难以适应新时代的使用需求。而政府财政投入有限，难以覆盖全部工程的更新改造任务。
3. 社会参与机制不健全
目前人防工程的使用主体多为国有企业或政府直属单位，民间资本参与度不高。缺乏有效的激励政策和风险分担机制，使得社会资本望而却步。
4. 数据整合与智慧化水平有待提升
虽然已建成数字管理平台，但数据采集覆盖面不广、信息更新滞后，未能完全实现“一张图”管理。未来应加快物联网、AI算法在人防工程运维中的应用，提高预测性和响应速度。
五、对策建议：构建更加科学高效的管理体系
1. 强化法治保障，完善配套细则
建议尽快修订《北京市人民防空工程使用管理办法》，细化不同类型工程的使用边界、安全红线和处罚条款，增强法律的可操作性和威慑力。同时制定《人防工程安全技术导则》，统一标准，便于基层执行。
2. 推动多元化投融资机制
探索PPP模式（政府和社会资本合作），吸引金融机构参与人防工程升级改造项目。设立市级人防产业基金，引导社会资本投向高潜力领域，如地下新能源充电桩、智能仓储等新型应用场景。
3. 建立长效激励机制
对积极履行社会责任、主动承担公益职能的人防工程使用者，给予信用加分、优先推荐评优等政策倾斜。鼓励企业将部分收益用于社区公益事业，形成良性循环。
4. 加快智慧化转型步伐
依托“智慧城市”建设契机，全面推广人防工程智能感知终端部署，实现温湿度、空气质量、结构应力等参数自动采集与异常报警。构建全市统一的数据中台，打通住建、消防、交通等部门的信息壁垒，提升协同治理能力。
5. 加强公众教育与参与意识
通过媒体宣传、社区讲座等形式普及人防知识，让市民了解人防工程的社会价值和安全责任。鼓励居民参与监督，设立举报奖励机制，营造全民共建共治共享的良好氛围。
结语
北京市人防工程的使用管理办法不仅是城市管理现代化的重要体现，更是城市安全韧性体系建设的关键环节。只有坚持依法治理、多元协同、科技赋能的原则，才能真正实现人防工程“平时服务、急时应急、战时防空”的多重功能，使其从静态资产转化为动态资源，服务于城市高质量发展和人民群众高品质生活。
